Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares (TPAN)
Os futuros livros de história registrarão essa data: 07 de julho de 2017. Naquele dia — por cento e vinte e dois votos favoráveis, uma abstenção, sem contar o boicote de pouco mais de meia dúzia de países[1] — aprovou-se, na Organização das Nações Unidas (ONU), o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares. É um realento ao quinquagenário Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP)[2], cuja disparidade entre a ênfase demasiada em dissuadir os não nuclearmente armados de buscar a tecnologia nuclear para fins bélicos (não proliferação) e a pouca atenção em fomentar o desarmamento dos nuclearmente armados[3] vem corroendo-lhe a credibilidade. O que se tem visto, então, em alguns casos, é a alteração da doutrina de segurança nacional de alguns Estados, o que os leva à busca do poderio nuclear. Neste contexto, o que se pode esperar do recém-aprovado Tratado? Foi dado mais um passo rumo a um mundo livre de armas nucleares? Que papel desempenha o Brasil nessa questão?
Cento e vinte e dois votos a favor equivalem a 63% do membership da ONU[4]. Poder-se-ia argumentar que essas seis dezenas não comportam os donos do poder, isto é, 2,6% dos membros: China, Estados Unidos da América (EUA), França, Reino Unido e Rússia — os cinco membros-permanentes do Conselho de Segurança[5] que, também, são nuclearmente armados. Somam-se a esses mais quatro países possuidores de armamento nuclear — e que não fazem parte do TNP: Índia, Israel, Paquistão e a Coréia do Norte (RDPC)[6]. Portanto, ao não comportar os donos do poder e das armas nucleares, o que se pode esperar do novo Tratado? A resposta é: o mais otimista dos desfechos.
A massiva anuência (122 votos favoráveis) ao novo Tratado há de se traduzir em um equivalente número de ratificações em setembro deste ano, quando o texto será formalmente aberto a assinaturas[7]. Assim, a não adesão dos nove Estados nuclearmente armados é menos preocupante do que parece, visto que o fato de sessenta e três por cento do membership ser favorável à integral proibição de armas nucleares revela, precisamente, a consolidação da profunda mudança da doutrina de segurança da quase totalidade da comunidade internacional, qual seja: um mundo livre de armas nucleares é mais seguro do que um que seja delas munido. Assim, põe-se em cheque a doutrina, ainda dos tempos da Guerra Fria, sustentada pelos nuclearmente armados, de que se tem armas nucleares não tanto para usá-las quanto para garantir que elas jamais serão usadas[8] — o mais puro deterrance power, na perspectiva neorrealista das relações internacionais.
Paralelamente, e em consequência do que representa o novo Tratado, exposto nos parágrafos anteriores, pode-se afirmar que a comunidade internacional deu mais um passo rumo a um mundo livre de armas nucleares. O motivo é este: quando formalmente incorporado ao arcabouço jurídico internacional[9], o novo Tratado, ao eliminar — pela proibição — o desenvolvimento da tecnologia nuclear para fins militares[10], terá preenchido mais uma lacuna dentro dos regimes de Não-Proliferação Nuclear[11] e de abolição de armas de destruição em massa[12]. Esta proibição será somada às já consumadas proibições do uso de armas biológicas[13] e químicas[14], visto que, se aprovado, o novo Tratado será juridicamente vinculante (os Estados-partes devem cumpri-lo).
Outro fator que reforça a consolidação de um mundo avesso às armas nucleares como artefato de dissuasão é o Direito Internacional Humanitário (DIH), ou o Direito da Guerra, como também é chamado. O DHI representa um conjunto de normas que procura limitar os efeitos de conflitos armados. Assim, tem por objetivo proteger as pessoas que não participam ou que deixaram de participar nas hostilidades, restringindo os meios e métodos de combate[15]. Portanto, tão logo se reconhece um Direito da Guerra — do qual depreendem-se os crimes de guerra, definidos pelo Estatuto de Roma e consolidados na Convenção de Genebra de 1949 — nota-se uma incompatibilidade da existência de armamentos de destruição em massa. Estes últimos (biológico, químicos e nucleares), ao causar vitimas de forma indiscriminada, como definido, entram em conflito com a essência do DIH. Por este motivo acordou-se as Convenções sobre Armas Biológicas (1975) e Químicas (1997). As nucleares, todavia, vinham caminhando a passos lentíssimos rumo a um acordo análogo às referidas convenções, paralisia esta causada pela relutância dos Estados Nuclearmente armados em honrar o desarmamento posto pelo artigo VI do TNP[16].
Ademais, é apropriado ressaltar o papel que o Brasil vem desenhando na questão nuclear. Como qualquer membro da Comunidade Internacional, o Brasil, por meio de sua política externa e de seus determinantes estruturais e conjunturais[17], calibra sua posição internacional, em consonância com seus interesses. Embora a Constituição Federal de 1988 tenha, em seu artigo 21/XXIII, a determinação de que “toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos”[18], a posição brasileira em relação à questão nuclear tem sido de contribuição e crítica. Exemplo desta última é o próprio TNP, ao qual o Brasil apenas aderiu em setembro de 1998. A não adesão do Brasil àquele tratado estava calcada em motivo compartilhado por outros países que também não aderiram imediatamente a ele: ao criar duas categorias de Estados — os nuclearmente armados e os não nuclearmente armados[19] — o TNP “congelava” o poder nuclear mundial.
Contudo, os trinte e um anos durante os quais o Brasil esteve à margem do TNP não devem ser interpretados como renúncia à questão nuclear. Em fevereiro de 1967, por exemplo, o Brasil aderiu ao Tratado de Tlatelolco, o qual criava a primeira zona livre de armas nucleares em uma região densamente povoada[20]. A década de 1980, por sua vez, marcaria o início do processo de aproximação entre a Argentina e o Brasil, no contexto de seus programas nucleares. Nesse contexto, entre 1980 e 1994 diversos tratados entre ambos os países e entre eles e outros órgãos internacionais envolvidos no Regime de Não-Proliferação Nuclear foram assinados[21].
No que tange ao Tratado tema deste texto, o Brasil desempenhou papel relevante no âmbito da chamada Coalização da Nova Agenda (NAC). Composta, além do Brasil, por África do Sul, Egito, Irlanda, México, Nova Zelândia e Suécia, a NAC tem atuando enfaticamente no seio das Conferências de Exame do Tratado de Não Proliferação Nuclear[22], servindo como aglutinadora de interesses de países que desejam dinamizar e acelerar o desarmamento nuclear.
Conclusivamente, tendo em vista o fato de que seis dezenas do total de Estados da Comunidade Internacional sustentem, enfaticamente, o novo Tratado; e ciente da reconhecida necessidade de que se faz necessário preencher o vácuo legal representado pela ausência de um documento juridicamente vinculante que, assim como as Convenções sobre Armas Químicas e Biológicas, busque proibir o uso de armas nucleares, o horizonte para a questão nuclear apresenta-se promissor. Analogamente, a massiva adesão ao texto do referido Tratado denuncia, assim como na questão ambiental com o Acordo de Paris[23], uma profunda mudança de comportamento na Comunidade Internacional. Mutações desta natureza, mesmo que inicialmente resistidas por este ou aquele Estado, traduzem-se nos mais poderosos acordos internacionais, porquanto suas motivações partem, voluntariamente, de grande maioria dos países do mundo.
_____
[1] Os novos Estados nuclearmente armados: Singapura absteve-se. China, Estados Unidos, França, Reino Unido, Rússia (os cinco membros-permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas), Israel, Índia, Paquistão e República Democrática Popular da Coréia (RDPC — Coréia do Norte) são os nove Estados nuclearmente armados (possuem armas nucleares) que não apenas rejeitaram o Tratado, como também buscaram boicotá-lo dissuadindo aqueles que se encontram sob seus nuclear umbrellas (guarda-chuva nuclear — quando um Estado nuclearmente armado garante proteção a um não nuclearmente armado) de votar a favor do novo texto. Ler: “122 Etats adoptent un traité d’interdiction des armes nucléaires” (https://www.sciencesetavenir.fr/nature-environnement/nucleaire/un-accord-sur-l-interdiction-des-armes-nucleaires-signe-a-l-onu_114630).
[2] TNP (1967–70) & TPAN (2017-??) — Para o leitor menos afeito à política internacional subjacente à questão nuclear, os seguintes esclarecimentos são úteis: em síntese, o TNP é assinado ainda em tempos de Guerra Fria, impulsionado pelo entendimento das grandes potências de que era necessário evitar um conflito nuclear através da não proliferação, isto é: garantir que mais países se munissem de armas nucleares. O TNP foi, então, a forma que encontraram esses países de atingir esse objetivo. À medida que passavam os anos crescia a crítica de que mais ênfase vinha sendo colocada no sentido de “desarmar os desarmados” enquanto que pouco progresso havia sido atingido no que diz respeito ao desarmamento dos nuclearmente armados. Portanto há a sensação de que o TNP é hoje letra morta, de que o tratado tem pouco, senão nenhuma credibilidade. Nesse sentido, o TPAN dá-lhe nova guinada ao reafirmar e elevar os anseios por um mundo livre de armas nucleares.
[3] Um Estado Nuclearmente Armado é, como definido pelo artigo IX do TNP, “aquele que tenha fabricado e provado uma arma nuclear ou qualquer outro engenho nuclear explosivo antes de 1º de janeiro de 1967”. Ver http://www.gddc.pt/siii/docs/dec588-1976.pdf.
[4] Membros da ONU: Atualmente (julho de 2017) a ONU é composta por 193 Estados-Membros. Ver: http://www.un.org/en/member-states/
[5] O Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) é a instância máxima de poder naquela organização. Nele dá-se a palavra final nas questões que ameacem a paz e a segurança internacionais. A composição dos membros-permanentes do Conselho é uma das maiores críticas que recebe a ONU. Em síntese, argumenta-se que o CSNU está “congelado” nos tempo, de modo que está em dissonância com os desafios da atualidade. O Brasil é um dos países que vem pleiteando um assento permanente. Ver: O Brasil e o Conselho de Segurança das Nações Unidas (http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/paz-e-seguranca-internacionais/137-o-brasil-e-o-conselho-de-seguranca-das-nacoes-unidas).
[6] Índia, Israel, Paquistão e Coréia do Norte são países nuclearmente armados. Com a exceção da Coréia do Norte, que denunciou (deixou) o TNP em janeiro de 2013, os demais jamais aderiram ao TNP. Israel, precisamente, também nunca confirmou que detém armamentos nucleares. Contudo, a U.S. Intelligence Community estima que o país possua 80 artefatos nucleares. Ver: http://www.nti.org/analysis/articles/israel-nuclear-disarmament/.
[7] O artigo 13 do Tratado declara: “Este Tratado estará aberto para assinatura a todos os Estados na sede da Organização das Nações Unidas, em Nova Iorque, a partir de 20 de setembro de 2017”. Ver: http://undocs.org/A/CONF.229/2017/8.
[8] Por definição, deterrance power (poder de dissuasão) é “the maintenance of military power for the purpose of discouraging attack” (Merriam Webster Dictionary). Em outras palavras, acredita-se, como exposto, que, por exemplo, se os Estados A e B têm armas nucleares, dificilmente as usaram em um conflito, visto que ambos estão conscientes de que as possíveis perdas em uma guerra nuclear inviabilizariam quaisquer ganhos vislumbrados. Kenneth Watz, teorista das relações internacionais, defendia o spread de armas nucleares, crente que mais armas desse tipo (“more may be better” / mais pode ser melhor) contribuiria para o aumento da estabilidade, segurança e paz no sistema internacional. Ver: “O tratado Sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) e a inserção do Estado Brasileiro no regime dele decorrente”, Marcos Valle Machado da Silva (dissertação de Mestrado | UERJ), p. 65–6. (http://www.funag.gov.br/ipri/btd/index.php/10-dissertacoes/2171-o-tratado-sobre-a-nao-proliferacao-de-armas-nucleares-tnp-e-a-insercao-do-estado-brasileiro-no-regime-dele-decorrente).
[9] Serão necessárias cinquenta ratificações para que o Tratado adquira validade plena dentro do Direito Internacional (artigo 15). Ver: http://undocs.org/A/CONF.229/2017/8.
[10] Produção de uma bomba nuclear: não é um processo barato e rápido. Além disso, o enriquecimento de urânio, a matéria-prima desse processo, é um segredo guardado a sete chaves pelos países que detêm esse know-how. Em síntese, deve-se enriquecer o elemento a 90% para se produzir uma bomba nuclear. O enriquecimento entre 3 e 5% destina-se à produção de energia. Até 20% serve para o uso em aparelhos médicos.
[11] Por Regime de Não-Proliferação Nuclear entende-se todo o esforço empreendido pela comunidade internacional (como tratados, por exemplos) com vistas evitar a proliferação (a aumento no uso) da tecnologia nuclear para fins militares, isto é, para construir armamento nuclear.
[12] Por definição, Armas de Destruição em Massa (Weapons of Mass Destruiction — WMD) constituem uma classe de armamento com o potencial de, em um único momento, matar milhões de civis, pôr em risco o meio ambiente, e fundamentalmente alterar, pelos seus efeitos catastróficos, o mundo e a vidas das gerações futuras. Ver: http://unrcpd.org/wmd/.
[13] A Convenção sobre Armas Biológicas — Convenção sobre a Proibição do Desenvolvimento, da Produção e do Armazenamento das Armas Bacteriológicas (Biológicas) ou Tóxicas e sobre a Sua Destruição — entrou em vigor em março de 1974. Constitui o primeiro tratado multilateral sobre desarmamento que baniu toda uma categoria de armas de destruição em massa. Ver: https://www.un.org/disarmament/wmd/bio/.
[14] A Convenção sobre Armas Químicas — A Convenção sobre a Proibição do Desenvolvimento, Produção, Armazenamento e Utilização das Armas Químicas e sobre a sua Destruição — foi outro passo em favor da abolição de armas de destruição em massa. Entrou em vigor em abril de 1997. Ver: https://www.un.org/disarmament/wmd/chemical/.
[15] Ver: História do Direito Internacional Humanitário (DIH) https://www.icrc.org/por/resources/documents/misc/5tndf7.htm.
[16] Artigo VI do TNP: “Cada um dos participantes concorda em estabelecer negociações em boa-fé para as medidas efetivas relacionadas com a cessação da corrida às armas nucleares em futuro próximo [quando? Não se estipulou dada.] e com o desarmamento nuclear, bem como as negociações para um tratado relativo ao desarmamento geral e completo, sob restrito e efetivo controle internacional”. Ver: http://www.gddc.pt/siii/docs/dec588-1976.pdf.
[17] Determinantes estruturais & conjunturais — no livro “Política Externa Brasileira” (Saraiva, 2005), o prof. Henrique Altemani apresenta esses dois conceitos como ferramentas de análise em política externa. Os determinantes conjunturais referem-se àquilo que, internacionalmente, pode influenciar as decisões do Estado. Internamente estão os determinantes estruturais, isto é, tudo aquilo que, no plano doméstico, pode influenciar as decisões do Estado. A política externa, por sua vez, representa o esforço, mais ou menos bem-sucedido, de compatibilizar os quadros interno e externos de um país, projetando-se na arena internacional.
[18] C.F./88 x Questão Nuclear: Artigo 21 — Compete à União (…) XXIII — explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comercio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da culpa. Ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm.
[19] Como exposto, os Estados Nuclearmente Armados são aqueles que até 1º de janeiro de 1967 tinham desenvolvido e provado qualquer tipo de artefato explosivo nuclear. Os Não Nuclearmente Armados são todos aqueles que até aquela data não o haviam feito.
[20] Tratado de Tlatelolco: criou-se, também, a OPANAL, cujo objetivo é assegurar a observância das obrigações acordadas. O Brasil assina o Tratado, que, pendente da ratificação por todos os Estados latino-americanos e de outros requisitos do artigo 28, não entrará em vigor imediatamente para o país. Ver: Cronologia das Relações Internacionais do Brasil; Eugênio Vargas Garcia; 2000; p. 146.
[21] Acordos mais importantes assinados entre a Argentina e o Brasil no período 1980–94 — Por ocasião da visita do presidente João Batista Figueiredo à Argentina, em maio de 1980, foram assinados, com aquele país, vinte e dois acordos bilaterais em onze áreas de cooperação, dentre essas a nuclear, que recebeu atenção especial com o Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento e a Aplicação dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear (17 de maio de 1980). Já no contexto da Redemocratização, entre os Acordos Alfonsín-Sarney estão a Declaração de Iguaçu e a Declaração Conjunta sobre Política Nuclear (1985). No ano seguinte, 1986, é assinado o Protocolo de Cooperação Nuclear. Já na década de 1990 são assinados: a Declaração de Fiscalização Mútua (1990), Acordo Brasil-Argentina para o Uso Exclusivamente Pacífico da Energia Nuclear (1991) e o Acordo Quadripartite (1991). Ver: “O tratado Sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) e a inserção do Estado Brasileiro no regime dele decorrente”, Marcos Valle Machado da Silva (dissertação de Mestrado | UERJ), p. 126–31. (http://www.funag.gov.br/ipri/btd/index.php/10-dissertacoes/2171-o-tratado-sobre-a-nao-proliferacao-de-armas-nucleares-tnp-e-a-insercao-do-estado-brasileiro-no-regime-dele-decorrente).
[22] As Conferências de Exame do TNP têm ocorrido quinquenalmente desde 1975. Isso é previsto pelo artigo VIII a fim de que seja garantido que o acordo está sendo cumprido. Até o presente nove Conferências já acontecendo.
